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张曙光的博客

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张曙光

北京天则经济研究所学术委员会主席,中国社会科学院经济研究所博士生导师,中山大学、浙江大学兼职教授,北京大学法律经济研究中心主任,《中国社会科学评论》主编。 助手段绍译手机:137 0738 8888 Email:duanshaoyi@163.com

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如何破解中央与地方"土地博弈"困局  

2009-08-05 07:27:19|  分类: 经济时评 |  标签: |举报 |字号 订阅

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如何破解中央与地方"土地博弈"困局

张曙光

《南方周末》编者按:6月1日,《违反土地管理规定行为处分办法》实施。该文件详细规定了对行政机关领导及一般公务员的土地违法的处分办法,行政首长问责制是其亮点。然而土地违法行为屡禁不止,不仅是行政不力或执法不严的问题,对土地制度与土地法律本身的审查革新,或更为切要。

 

    围绕着农地转用和征地补偿,中央和地方之间发生了严重的目标冲突,进行着广泛的利益博弈。从成本收益来看,在这个过程中,农村集体和农民是净损失者,地方政府是净得益者,中央政府是有得有失,有可能是得不偿失。

 

 

    土地目标:中央与地方之争

    围绕着农地转用和征地补偿,中央和地方之间发生了严重的目标冲突,进行着广泛的利益博弈。

    中央政府土地政策的目标是多重的,最重要的是保护耕地,保证粮食安全,其次是维护农民利益,保持社会稳定,然后是适当增加建设用地,保持经济稳定增长。

 

    这三个目标既有一致之处,也存在着不少相互矛盾的地方。比如,粮食安全主要是国家目标,它既不是地方政府目标,也不是农民个人目标。在一定意义上,保护耕地等于只让农民务农,与农民通过参与工业化和城市化获得利益的愿望相悖;再如,保护耕地和增加建设用地也会发生矛盾。

    对地方政府来说,一个是要实现增长目标和政绩目标,即扩大建设用地,加快本地区的工业发展和经济增长,再就是要实现财政目标和利益目标,增加地方收入和地方融资规模。这两个目标是高度一致的。加快农地转用,扩大建设用地,既能促进经济增长,又能增加财政收入。

 

    不难看出,从土地政策目标的取向来说,中央政府和地方政府之间存在矛盾和冲突。与很多人所想到的不同,如果暂时抛开目标本身的合理性与重要性,地方政府实际上比中央政府更能实现自己的土地目标。

   中央政府的政策手段主要是加强行政控制和计划管理,包括建立基本农田,制定土地利用总体规划和年度计划,加强土地执法检查等。由于这些手段要依靠地方实施和配合,因此,除了计划本身的合理性以外,其有效性与其说取决于中央,不如说取决于地方——既要看中央目标和地方目标的一致性,也有赖于中央的控制能力和地方的忠诚度。

    在传统计划经济条件下,以上三个条件基本上能够得到满足,这些手段基本上是有效的。但时异势移,在目前的分权化和市场化的条件下,上述三个条件都不能满足,中央控制手段的有效性就大打折扣。

 

    俗话说,县官不如现管,地方政府直接管理着本辖区的农地和农户,直接负责农地转用的具体操作,地方的操作者们可以采取多种办法,规避中央的行政控制和计划限制,使政策实施结果向自己一方倾斜。

    比如,移花接木,调整基本农田;先斩后奏,在农地转用时未批先用;谎报军情,隐瞒信息,用了说未用,多用少报,此用说成他用,此处用说成彼处用。更何况,中央政府要面对全国30个省直辖市自治区、70个大中城市,600多个市、2000多个县、几万个乡镇,管理成本相当高昂。因此,在土地政策的博弈中,中央政府经常“斗不过”地方政府,其土地政策目标往往落空,而地方政府的土地政策目标通常都能实现,除非倒霉碰到枪口上。这就使得中央的有效监管和控制成为一种偶然事件。更多时候,监管和控制处于无效状态。

   地方政府征地的几个严重后果

   在现行土地政策实施的博弈中,由于地方政府处于信息优势和操作优势地位,而中央的惩罚又往往难以到位,造成的一个严重后果是农地转用的规模大大超过了计划控制的规模和实际需要的规模。

 

   政府征地和供地的具体操作有三种,一是行政划拨,二是“协议”出让,三是通过市场和半市场机制拍卖。

   对增加地方利益和收入的作用表现在以下方面,一是可以增加工业用地,甚至可以用低地价、零地价招商引资,进而加快本地区GDP增长和增加地方税收。

 

    二是可以用低地价补贴基础设施建设,等于为基础设施建设融资,改善本地投资环境;

    三可以垄断土地一级市场,控制二级市场,并通过招、拍、挂获取土地增值收益,增加地方预算外收入。不少地方的土地出让金占预算外收入的60%。此外,通过农地转用和城市扩张,增加建筑业和房地产业的营业税和所得税,一些发达县市这两种税收已经占地方税收总量的37%。由于把农民排除在土地增值收益之外,这是一种用剥夺农民来增加财政收入的方式。数据显示,各级财政从农民手中获得的土地净收益,2004年为5894亿元;2005年5505亿元;2006年达到了7000多亿元的历史高峰,而北京大学中国经济研究中心教授平新乔估计超过1万亿元。这样一来,它的另一个严重后果就是造成了大量的寻租机会,产生严重的腐败现象。

 

    不仅如此,由于土地一头连着财政,一头连着金融,土地成为撬动银行资金的重要工具。在东南沿海的一些县市,基础设施建设投资每年高达数百亿元,60%靠土地抵押从银行贷款融资。西部地区的贷款比例更高。这些贷款都是政府的土地储备中心、政策性公司和开发区管委会以土地作抵押或者以政府财政信用作担保获得的。如果再考虑到房地产开发商和居民按揭抵押贷款以及建设大学城和新校区的贷款,这种依靠农地转用而发展地方经济的道路潜藏着很大的金融险和危机。

   现行土地政策是弊端之源
   现行土地政策有三根支柱:一是中央政府对农地转用的行政管制和计划控制,二是地方政府以各种方式加速农地征用和过度扩张城市,三是农村集体和农民基本上被排除在农地转用之外。

 

   从成本收益来看,在这个过程中,农村集体和农民是净损失者,地方政府是净得益者,中央政府是有得有失,有可能是得不偿失。由于农村集体和农民的弱势、无权和利益受侵占地位和处境,中央政府无法依靠集体和农民去约束地方政府,集体和农民也无力对抗政府的侵占行为,因而在中央和地方的土地博弈中,保护耕地的目标落空,城市化也被扭曲。这是现行政策的必然结果。

 

    从今后土地政策的演变方向来看,由于地方政府征地的方式造成了严重的后果,中央政府加强了对土地转用的行政控制和计划管理。其结果只能进一步加剧中央和地方之间的土地博弈,形成一种管制和征地的恶性循环,即土地管制-扩大征地-加强管制-更多地征地。

   在这种恶性循环中,地方政府一方面合法争取,另一方面非法行政,严控土地转用使得地方出现更多和更加隐蔽的土地违法行为。

   近两年,土地违法仍大量发生。在土地有偿出让中形成了地方政府、银行和开发商三方合谋,无风险套利。可见,加强土地转用的政府管制和计划控制根本无法解决中国的土地问题,只能在错误的道路上越陷越深。

   好在,土地问题的尖锐矛盾和激烈冲突,使决策者开始反思现行政策,并出现了一些新的迹象,国务院28号文提出了农村集体建设用地的流转问题,广东省率先出台了促进集体建设用地流转的地方法规,再加上全国各地的大量制度创新,我们有可能走出一条新的农地转用的市场化道路。

   让地权所有者直接参与市场交易
   归纳起来,7亿农村人参与中国城市化、工业化进程的路径有四种:第一种是农村劳动力进城加入产业工人队伍,不妨称之为“劳力迁徙型”参与。第二种是农村兴办乡镇企业,发展工业和旅游等非农产业,可以称之为“产业发展型”参与。第三种是随着城镇和工业区的扩展,毗邻的乡村人口不断地融入城镇,我们称之为“城镇辐射型”参与。第四种是远离城镇的传统农业劳动者,通过合作发展农业的产业化,借以加入国内外专业化分工(市场)体系,我们称之为“乡村自主型”参与。如果以1990年代前半期为界分为两个阶段,那么,前两种是第一阶段的参与方式,目前仍在继续,后两种是后一阶段的创造,正在很多地方实施。

    在“城镇辐射型”中,农民巧妙地运用了法定权利以及现行法律政策的矛盾和空隙,参与了土地要素的市场交易,把土地产权变成他们的永久物业,从而使农村融入城镇,耕地转为非农用地,农民变为市民和准市民,告别了原有的生产方式,创造着新的生活方式。

 

   在“乡村自主型”中,那些看上去远离都市大工业的乡村居民,勿需背井离乡,也不必抛弃农业生产,就能加入工业化和市场化进程。

 

   工业化并不排斥小块土地和分散农业,只要改造传统的农业耕作方式,就能够有效地规避市场风险和自然风险,解决农村公共物品的供给问题。这些都需要合适的组织和制度探索,其中农民土地产权的实施和保护始终是探索的核心。

   发展集体建设用地的流转和交易,需要打破对农地转用的国家垄断,改变政府对集体土地的用途管制,让地权所有者直接参与市场交易过程,主导土地要素的定价权。这是中国农地制度改革和政策调整的基本方向,也是中国工业化和城市化的必由之路。

 

    通过农户合作参与市场过程,是中国农民参与工业化和城市化过程的一种制度保证。包括土地入股、农民合作社、社区型企业等方式在内,在广东南海、山东德州、江苏昆山、辽宁海城东三道等地,已经有形式多样的探索,不同的做法各有千秋,有效率的组织和制度最具生命力,自然会发展壮大,同时也需要政府的支持和保护。

   除了这些核心的探索之外,还有譬如“土地财政”这样的问题需要配套解决。

 

   消除地方政府“土地财政”激励

   目前,土地出让金数额巨大,与土地相关的收费也是地方政府各部门改善福利的重要途径,土地直接税收及由城市扩张带来的间接税收,成为地方预算内收入的重要部分。总之,从土地上取得的收入占地方收入的一半以上,地方财政成为名副其实的“土地财政”。这是地方政府热衷圈地、卖地的主要动机。

    这种财政安排与地方政府垄断建设用地是一套共生的制度安排。只有从改变地方收入的取得方式入手,使其拥有与其事权相适应的永续的收入来源,才能打破政府垄断土地一级市场的格局,使其不再充当建设用地“地主”和土地经营者的角色,放弃低价征地和高价供地的行为方式。

   具体来说,在阻断卖地机制的同时,中央政府应立即着手建立和完善土地财产税制度,停止在土地规费上与地方政府讨价还价的做法。在制度上保证土地利益相关当事人在土地增值收益分配上的公平的同时,改革土地税制,设计让地方历届政府可以常年分享的土地或财产税,使土地财产税成为城市化进程中地方政府的重要而稳定的收入来源。

    需要尽快出台土地出让金纳入地方预算管理实施办法,作为建立财产税制的过渡措施。“31号文”已经明确规定,要将“国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算,缴入地方国库,实行‘收支两条线’管理”。尽快出台有关实施办法并予以实施,不仅有利于这笔资金的规范运作和有效使用,而且也是走向财产税制的一种准备。

 

   在目前体制下,地方政府事权无限,财权上收,入不敷出,这是造成地方政府通过城市扩张和卖地来获取收入的一个重要原因。要减低地方政府谋求预算外收入的动机,就必须建立和完善公共财政体制,保证财权和事权一致。

 

  修改土地相关法律的具体建议

   土地承包法的立法目的在于保护农民土地权利,但是,与之平行的土地管理法使这种保护只限于农地范围,使农民的土地财产权变成一种残缺的产权;集体所有权的内涵规定不清,造成集体所有权侵犯农民的土地财产权;对农民土地财产权保护的基础性工作薄弱。

 

   当务之急是,尽快修改与保护农民土地权益相冲突的法律条款,让农民享有土地非农化进程中的土地所有权、收益权和转让权。在农村内部,要进一步明确集体所有权就是社区成员的成员权,杜绝集体经济组织以产权规定的模糊性来侵犯农民的土地权益。政府应着力提供保护农民土地权益的制度性基础设施,包括颁发有物权含义的土地长期使用权证,进行农民土地的登记、(东、南、西、北)四至划定、土地流转的信息登记,建立保护农民土地权益的土地法庭。

主要修法建议具体如下:

 

——修改土地承包法第十七条,删去“维持土地的农业用途,不得用于非农建设”;

——将土地承包法第三十三条第二款“不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途”修改为,“不得改变土地所有权的性质”。

——修改土地管理法第四条,删去“国家实行土地用途管制制度”。

——修改土地管理法第十二条,将“依法改变土地权属和用途的,应当办理土地变更登记手续”,修改为“依法改变土地权属的,应当办理土地变更登记手续;改变土地用途的,应当办理备案手续”。

 

——将土地管理法第十四条中的“承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务”一句,修改为“承包经营土地的人有保护和合理利用土地的义务”。

 

——将土地管理法第四十三条第一款修改为:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地和集体土地;农村集体经济组织有权依法使用本集体所有的土地兴办商业性建筑和村民建设住宅,或者用于乡(镇)村公共设施和公益事业建设”。

——将土地管理法第四十七条中的“征用土地的,按照被征用土地的原用途给予补偿”,修改为“征用土地的,按照被征用土地的市场价值给予补偿”。

 

——修改物权法第一百五十三条,将“宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定”,改为“农民宅基地及其房屋所有权人依照法律规定享有占有、使用、收益和处分的权利”。(编辑:宫丽丽)

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