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张曙光的博客

天则经济研究所学术委员会主席 助手段绍译手机:137 0738 8888

 
 
 

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张曙光

北京天则经济研究所学术委员会主席,中国社会科学院经济研究所博士生导师,中山大学、浙江大学兼职教授,北京大学法律经济研究中心主任,《中国社会科学评论》主编。 助手段绍译手机:137 0738 8888 Email:duanshaoyi@163.com

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城市化背景下土地产权的实施和保护(二)  

2009-07-26 16:26:21|  分类: 经济时评 |  标签: |举报 |字号 订阅

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城市化背景下土地产权的实施和保护(二)

                            北京天则经济研究所《中国土地问题课题组》
 

3,         地方经验与政策创新:个案调研与分析

 

31,概述

 

改革开放打破了传统单一国家工业化模式,中国出现了一个快速城市化、工业化和市场化的过程,盈得了经济的高速发展。从1978-2005年,城市化率从18%提高到43%,乡村人口从82%降为43%;第一产业增加值比重从27.9%下降到12.6%,而GDP增长却保持了年平均9%以上的速度。中国正在由传统农耕社会走向现代工业社会。

土地和劳动力是农村人口的两大初始禀赋。在中国农村和中国社会的转型过程中,7亿农村人口和广大基层组织充分利用现有的环境条件,积极参与,创造了多种多样的组织和方式,一方面化解了这一进程中遇到的制度障碍和技术困难,另一方面,参与了工业化的过程和分享了经济发展的成果,更重要的是为中国农村的未来发展和变迁指明了方向。归纳起来,参与的方式有四种:第一种是农村劳动力进城加入产业工人队伍,我们称之为“劳力迁徙型”参与。第二种是农村兴办乡镇企业,发展工业和旅游等非农产业,我们称之为“产业发展型”参与。第三种是随着城镇和工业区的扩展,毗邻的乡村人口不断地融入城镇,我们称之为“城镇辐射型”参与。第四种是远离城镇的传统农业劳动者,通过合作发展农业的产业化,借以加入国内外专业化分工(市场)体系,我们称之为“乡村自主型”参与。如果以90年代前半期为界分为两个阶段,那么,前两种是第一阶段的参与方式,目前仍在继续,后两种是后一阶段的创造,正在很多地方实施。

农民所走的每一条道路都会遇到一些新问题,并对公共治理提出了新的要求。在“劳力迁徙型”中,农民是以自身的劳动力要素分散参与市场过程。到目前为止,全国已经有1亿多农村劳动者进城务工经商,估计还有2亿人将在未来20年中陆续转移。但是,进城务工者的权益维护成为一个尖锐的社会问题。比如,大规模地人口流动和小规模的人口迁移问题,社会保障问题,欠薪欠保问题,留守儿童问题,携带子女的入学、就业和医疗问题等。在“产业发展型”中,土地转用一般不会遇到什么阻碍,能否成功取于产业的选择和技术水平的提升,如果具有独特的自然和人文景观等旅游资源,或者产品有市场,技术能够提升,不会发生严重的污染,产业能够发展,农民能够就业和增加收入,否则,也会陷入困难境地。近几年因市场变化,特别是污染治理而关闭的乡镇企业不在少数。鉴于本报告的主题是有关土地产权的实施和保护问题,这两种方式不予涉及。

以下案例仅涉及“城镇辐射型”和“乡村自主型”两种方式下的农地产权制度问题。在“城镇辐射型”中,农民巧妙地运用了法定权利以及现行法律政策的矛盾和空隙,参与了土地要素的市场交易,把土地产权变成他们的永久物业,从而使农村融入城镇,耕地转为非农用地,农民变为市民和准市民,告别了原有的生产方式,创造着新的生活方式。

在“乡村自主型”中,那些看上去远离都市大工业的乡村居民,勿须背井离乡,也不必抛弃农业生产,就能加入工业化和市场化进程。宏观地看,城市化并不意味着所有农村居民都要进入城市,一边是都市大工业,另一边是农场大农业。工业化并不排斥小块土地和分散农业,只要改造传统的农业耕作方式,就能够有效地规避市场风险和自然风险,解决农村公共物品的供给问题。这些都需要合适的组织和制度探索,其中农民土地产权的实施和保护始终是探索的核心。

 

32,广东南海以土地为中心的农村工业化模式

 

南海市地处珠江三角洲腹地,东接广州,环抱佛山,是一个县级市。从20世纪90年代初开始,南海陆续在全市农村范围内推行了以土地为中心的股份合作制,大大地促进南海市经济发展。据统计,2000年全市国内生产总值338.7亿元,比建社之初的1992年增长3.4倍,年均递增23%;全市农村经济收入超亿元的行政村有163个,农村集体经济纯收入超千万的行政村有82个,分别占全市行政村总数的66%和32.8%;全市农民人均纯收入6764元,比1992年增长1.7倍,年均递增13%,南海市的经济综合实力居全国县(市)前列。

所谓以土地为中心的农村工业化,就是在大量外资和外地企业到当地投资设厂的情况下,县、乡两级政府除通过国家征地参与工业化和城市化外,认可集体经济组织在不改变土地所有权性质的前提下,对土地统一规划,然后以土地或厂房出租给企业使用,从而,创造了以集体土地启动工业化的模式。一方面使集体经济组织和农民分享农地非农化的土地级差增值收益。2004年,南海全市工业用地共15万亩, 其中保持集体所有性质的有7.3万亩,几乎占了一半。此外,南海1992年撤县建市前, 许多农村集体将宅基地、村边地和部分果园改为非农用地,只要不占农田,大部分没有报批。农民不愿讲, 集体也不愿报。以平洲区为例, 该区集体非农建设用地在市国土局统计数为2000亩, 而实际保有量达8000亩。其他19个区镇, 情况类似。同时,地方政府在国有征地过程中, 每征一亩地都要留给农民10-15%的土地面积。另一方面降低了工业化的门槛,在南海,办国有工业征地,农田为13万元/亩,综合用地22万元/亩,房地产达25万元/亩。按一个企业的平均占地规模200亩计算,需要支付的土地使用费高达900万元。而采用租地方式,岗地每亩0.8元/月,农地1.5元/月,路边地是2.5元/月。正是这种灵活的土地使用方式,促使大量企业在南海落户、生根, 形成我国珠三角著名工业带。

以土地为中心推进工业化,首先需要改变现存农地农用的农地制度。90年代初, 南海少数几个村开始尝试通过土地股份制的方式推行新的农地制度安排。1993年,在市委、市政府的总结和推动下, 土地股份制遍及全市农村。其基本的做法有两条。 一是进行“三区”规划, 按功能把土地划分为农田保护区、经济发展区和商住区,以利于保护农田和实施城镇规划,使土地资源重新得到有效的利用。二是将集体财产、土地和农民承包权资本化,折价入股,制定股权设置、股红分配和股权管理章程,一切经营活动按章办理,农民称之为“村宪法”。通过农地制度创新,集体只经营土地,不经营企业,既保障了集体土地级差收益的增值,又避免了因集体办企业所导致的企业产权制度模糊和社区集体资产流失。与此同时,农民将土地承包权变成可以永久享受的股票分红权,实现了土地使用权和收益权的分离,既保障了农民对土地的收益权,又加速了农民“洗脚上田”和向二三产业转移。2002年非农化程度已经达到92%。

南海的土地制度创新集中到一点,就是用集体土地股份制替代原来的农户家庭承包制。具体办法是将集体财产及土地折价入股,把全村或全社的土地集中起来,由管理区(现行政村)或经济社(现村民小组)实施统一规划、管理和经营,配股对象以社区户口为准确定,并根据不同成员的情况设置基本股、承包权股和劳动贡献股等多种股份,以计算不同的配股档次,按股权比例分红。这样,就通过股权证交换了农民手上的承包权证,实现了土地的股份合作和集体经营。

南海土地股份制的成功,其关键在于,在置换农民土地经营权的同时,既实现了农户的收益权,又保证了农民的成员权。比较变革前后两种产权的权益性质就会发现,其最大差别表现在土地的使用上,当农户通过承包权来获取收益时,他是承包土地的直接使用者和处置者;变为股权以后,农民把土地使用权让渡给了集体经济组织。后者不仅承认土地农用时农民对土地的收益权,而且认可了农民作为股权持有者也有权享有土地非农使用的级差增值收益。同时,股权的分配是终身的,可以继承,也延伸了农地承包制下农民对承包土地长期而有保障的土地权利。

  南海进行的土地制度创新既没有脱离集体所有制的基本框架和制度内涵,又保障了土地非农化后集体组织成员对土地增值收益的分红权。问题在于,新制度强化了社区农民对土地成员权的观念,形成了股权的社区化倾向:一是它的封闭性。从集体资产作价评估到确认股东资格,从股权设置到股份分配,从存量配股到增量扩股,从股权管理到股红分配,从股份合作经济组织经营管理到收益分配,都严格限制在社区范围之内,社区之外的个人和法人资本不能进入,社区之内的股权不能流出。二是它的福利性。土地股份合作后,由于大都实行股权无偿配给,一方面使农民只关心股份分红的数量,形成刚性增长的惯性,只想行使参与分红的权力,不愿付出应尽的义务,只有追求收益的要求,没有任何的风险意识。这就违背了股权的基本属性,为进一步推进股权的资本化、社会化流转带来极为不利的影响。

 

33,山东德州开发区的物业补偿和产权置换模式[4]

 

德州开发区1992年设立,1998年进入成长期,大量企业开始入驻,开发面积从启动时的1平方公里扩大到23平方公里。到2006年,共征地1.9万亩,占农地面积的67%,人均耕地面积只剩下0.56亩。人均耕地不足0.3亩的失地农民8644人,人均耕地不足1亩的半失地农民5616人,合计占农民总数的84%。

在开发建设的过程中,德州开发区采取了货币补偿和留地补偿相结合的物业补偿方式。货币补偿为3万元/亩,相当于当地年平均每亩价值的30倍,达到了《土地管理法》规定的最高补偿标准。与其他地区不同,德州开发区土地补偿费和安置补助费全部支付给村集体经济组织,用于发展集体经济,没有分配给个人和农户。与此同时,开发区还采取了留地补偿的方式,并将留地补偿与货币补偿巧妙结合在一起,创造了物业补偿的方式。区内20个村镇共留地2440亩。然后按照“征十返一”计算货币补偿,即,征十亩土地只能得到九亩地的补偿款。这部分补偿款只能用在所预留的非农建设用地的开发上,建设工业厂房、商业街铺和市场设施。留用土地暂不进行土地变性,让村集体先建物业,然后再办转地手续。这就大大降低了村集体物业的开发成本。等到集体物业建成并取得收入后,再通过补交各种税费变性为国有土地,使村集体取得了国有土地使用权,从而变成拥有完全产权的“活资产”。土地变性后,一方面可以作为抵押品从银行获得贷款,以补充物业开发资金的不足,另一方面便于资产流通,有利于稳定村民预期。

对于留用的集体建设用地,德州没有像广东和浙江等地那样让村集体自行开发建设,而是将其纳入开发区整体规划,由开发区专职招商机构统一招商,统一安排,由村集体按照租用方的规划和设计要求建设。现在,已有8家企业通过招商局的引荐推介,租用村集体的工业厂房落户开发区。这样,集体建设的工业园和工业厂房与国家建设的完全一样。

在实施货币补偿和留地补偿的同时,德州开发区又把征地补偿与旧村改造恰当结合起来。对旧村改造中征收的集体所有的宅基地,按一定比例返还经营性商品房进行补偿。这些经营性用房由负责旧村改造的政策性开建公司建设,并由政府协调,把一些最具市场价值的所谓“金角银边”的经营性用房让给村集体。目前,区内各村集体已经投资3.53亿元,建成物业面积达61.44万平方米。如,十二里庄和宋官屯村的沿街经营性物业,每平方米月租高达12元。再如,刁李贵村与明皇太阳能集团合作,刘集村与金光集团签订协议,按照后者的规划和标准建成的工业厂房,年租金60元/平方米。这样,德州开发区就走出了一条“把土地补偿金变成不动产,依靠不动产收益安民富民”的集体经济发展模式,既保证了土地补偿金的保值增值,又解决了失地农民的长期受益问题,并为失地农民提供了基本生活保障。

在旧村改造中,德州开发区采取了“动迁上楼”的方式,即先建新社区,安置农民上楼,再拆除村民原来的宅院式住房,对原村落实行整体改造。其具体做法不仅符合国家政策规定,完成了土地变性、收储、招标出让等规定程序,而且把土地增值收益通过新房价格优惠让予农民。80年代中,开发区内的一些村庄曾经搞过“新村规划”,每户划定了(18*20=)360平方米的标准庭院,一般有标准住房建筑面积100平方米左右。若按照德州市房屋拆迁进行货币补偿,每个农户的补偿费只能购得30平方米的商品住宅。开发区采取让利给村民的方针,制定和实施了“按院补偿”的方案,补偿标准每户15万元。实际补偿高出货币补偿8.5万元。

德州开发区的旧村改造补偿安置采取了产权调换的方式。基本作法是,按户和每户人口确定上楼安置的建筑面积。经村民反复讨论,第二代分配方案为每户40平方米,每人40平方米。村民按每平方米680元的成本价购房,用旧宅拆迁补偿款支付购房款,并略有节余(150000元-680元*200)。这样,每户大体可以得到两套住房,获得(2000元*200=)40万元的房产。两套住房一般是自住一套,一套出租,每月可得租金600元。旧村改造项目运作和资金平衡的关键是“以地平衡”,即开建公司取得旧村改造节约的土地(约占原面积的4/5)和增加的商品住宅,用地来平衡项目资金,保证项目运作。

德州模式尚处在发展中,目前存在的主要问题是村集体经济组织的产权不够明晰。这里,村集体经济组织属于集体合作制性质,企业与村行政组织合一。随着资产规模的扩大和集体经济的发展,分红问题的出现,村集体经济组织产权不清、主体不明、分配机制不畅、缺乏经营者制衡等问题就会暴露出来。出路在于组建农村股份合作组织,进行股份化改造,明确经营主体,按公司化运作。

从德州的案例中可以得到以下几点启示:

首先,把货币补偿和留地补偿、征地补偿和旧村改造结合实施,实现了征地拆迁过程的动态补偿和足额补偿。德州开发区起步较晚,基础较差,追求“超高速、跨越式”增长是一个必然选择。一方面,开发区面临的首要问题是如何集中力量解决发展问题,另一方面,在开发建设启动初期,土地增值收益尚未显现。因此,按土地原来用途实施的货币补偿显然是不充分的。给集体留地发展物业,用物业收入不仅可以增加补偿,而且可以永续利用,为村民生产和生活提供了可靠的保障。到旧村改造时,土地的增值收益已经显现,再让利给村民,使实际补偿超过拆迁房屋的货币价值。这样,补偿不足和超额补偿在动态过程中结合起来,相互抵消,实现了充分补偿。

其次,通过产权置换,使农民直接了参与工业化和城市化过程。德州实施货币补偿和留地补偿相结合的关键,是把货币补偿的资金用于在留用地上开发建设物业。从形式上看,这是经济补偿,但实质却是资产置换,即用土地资产置换物业资产。这种转换是一种资产交易,农民让渡了农用土地资产和庭院住宅,交换取得了可以参与工业化和城市化的资产,即工商物业和商品住宅。虽然仍然保留着村民身份,但却分享了工业化和城市化的好处。

再次,在征地、拆迁、补偿和资产置换的过程中,德州开发区采取了政府规划、村镇实施、农民参与的运作方式。政府的主要任务是制定规划,提出政策,招商引资。特别是把集体留用地的开发建设纳入开发区统一规划,统一招商,统筹安排,使集体物业开发成为整个开发区建设的有机组成部分。一方面防止了村民的随意开发和私建乱占,另一方面,避免了村集体由于知识、信息、渠道和能力的不足在招商引资中可能出现的失误。而招商以后物业的开发建设和经营管理则由村集体具体负责实施。征地拆迁补偿安置的具体方案则由村民大会充分讨论决定。在这个过程中,不仅发展和巩固了村民自治,而且充分利用了传统社区资源,形成了合作共赢的局面。

最后,德州开发区的作法赋予了所有权和使用权以新的意义。在征地拆迁中,货币补偿款的所有权是村集体的,开发区实施征地补偿款“一级所有,三级管理”中的“一级所有”是也,在没有用于物业开发以前,村集体也确实得到了这笔资金的利息。但“三级管理”却使其使用权发生了变化,村集体不能随意支用这笔资金,而且在用于集体物业开发前,这笔资金实际上成为开发区基础设施建设融资的来源。而发展村集体物业的决策也不是村集体单独决定的,而是由开发区管委会、镇政府(经管站)共同决定的,开发区不仅进行规划,这是政府职能,而且代为招商,这是行使产权主体的职能。在不发达地区,这种作法也许是有意义的。一是有利防止村集体领导人贪污私分,二是避免了村集体自办工业的失误,三是保证了村集体物业开发的资金供应,四是保证了集体物业的成功运营。

 

34,江苏昆山的三种农民合作社

 

2006年,昆山市的农民人均纯收入10508元,是江苏的1.5倍、全国的2.4倍。其中,40%来自财产性收入,45%是工资性收入,15%是财政转移性收入。在这里,农民合作经济组织功不可没,通过土地合作分红达3407.6元/人。昆山的合作经济组织有三种:富民合作社,农村土地股份合作社,社区股份合作社,入社农户占总农户的1/3,近1/4农户达到了政府提出的“家家有股份”目标。

(1),富民合作社

昆山靠近上海。上世纪90年代,大量外资、台资和国内资本落户昆山,大量外地劳动者涌入昆山。这些生产线需要厂房,这些打工者需要住房。这就出现了一个巨大商机:厂房和公寓房租赁市场。

昆山市陆家镇车塘村党支部书记沈慰良看准了这些商机,决心联合起来,抓住和利用这些商机。2000年,经多次与村民商讨,沈慰良和村里的一些农户成立了陆家镇车塘村首家“农民投资协会”。其经营项目主要是建造标准厂房、打工楼、店面房、农贸市场等。运营方式为出租房屋或店铺,收取租金,年底分红。一开始既无执照,也不缴税。因经营风险小,投资回报高,许多农民纷纷要求投资入股。后来“投资协会”改为“富民合作社”。在江苏省被统一称为“农村专业经济合作社”。

在合作社的发展中,市领导的态度有重要意义。当时,一位副书记在车塘搞“三讲”蹲点,发现了这个协会,即向市里推荐。2002年2月25日,昆山市在陆家镇召开现场会推广车塘经验,提出合作社必须由农户“自愿投资入股”,“民办、民管、民受益”,不得强行集资、不得许诺分红、不得贴款分红;有章程、有登记;以建设标准厂房和“打工楼”为主;统一规划、统一建设、统一出租、统一管理,市政府提出规划。厂房开工前就有招商对象,按需建设。

现场会之后,富民合作社在全市范围内迅速发展。从2002年的48家,发展到2006年的178家,入社股金5亿元。合作社经营涉及土地面积2465亩,其中租用集体建设用地1973亩,征用土地492亩。合作社已建成打工楼31万平方米、标准厂房41万平方米、店面房13.5万平方米、农贸市场5个,占地面积38万平方米。

(2),社区股份合作社

社区股份合作社是将农村集体所有的经营性、仍能够盈利的资产量化分配到有土地承包权的个人,采取股份制企业的治理模式,年终按股分红。建社目的是为了保护集体财产,保障农民拆迁补偿资金的安全,并保证让老百姓对村集体事业能够参与决策。建社的前提:一是村集体有净资产,二是这些资产有收益。

社区股份合作社需制定《合作社章程》,并按章程规范运作。其成立需确定村级集体资产评估基准点和每个村民户籍关系截止基准点。这样,确定个人的股份就需要如下“三个认定”:

一是认定折股量化的集体资产净值。由镇、村农村经营管理机构和民主理财小组联合组成专门的清产核资小组,对村经济合作社所有的各类资产进行全面清查核实,搞实资产家底,依法界定所有权归属关系。清产核资结果由村经济合作社召开全体成员大会或成员代表大会予以认可,并报市农村工作办公室审核。大多数成员要求由中介机构评估资产的,可以聘请具有法定资格的评估机构进行评估。

二是认定村民、社员和股民资格。村民是指户籍截止日之前关系在村的农民;社员是指能享受1股基本股的村民,凡满18周岁不论户口是否在村一并进行考虑,同时兼顾一部分因征地及其他客观原因造成的人在村而户口不在村,或者户口在村而人不在村的特殊人员;股民是指享受基本股以外的属于照顾的人员,根据不同对象,划分不同股权,档次从0.09股至0.5股不等。

三是认定股权。股权设置分两大类:一类是集体股,占总股权的30%;另一类是个人分配股,占总股权的70%。个人股分基本股和享受股,社员享受基本股,股民获得享受股。在职村干部与社员一样,只享受基本股。

社区股份合作社从2002年的3家试点,发展到2006年中期的24家,涉及农户11957户,享有股份的社员42332人,合作社总资产3.36亿元,经营性净资产2.28亿元,设置总股数6.58万股,其中社员个人分配股5.7万股,集体股1.18万股,每股净资产0.35万元。

(3),土地股份合作社

土地股份合作社是按农业产业化、规模化要求,依托镇、村土地流转服务站,结合农产品基地、农业园区建设和农业招商,坚持“依法、自愿、有偿”原则,引导农民组建以土地承包经营权入股、农产品种养业为主的经济合作组织。这种合作社多在昆山南部和北部农用地较多的地方推行。只要符合土地利用总体规划,不改变原有土地性质和用途,明确土地承包权益人,合理确定股权价值,就可按规定注册登记为土地股份合作社。

昆山第一家土地股份合作社是市北土地合作社。农户承包的土地每亩折算为1股,同时设有现金股,每1000元为1股。在30年承包期内,股权可以继承、馈赠,经合作社和村委会同意也可以转让。入股土地每年每亩保底分红300元。

市政府制定了针对土地股份合作社的规范措施。第一,农民以土地承包权入股,集中土地,实现农业规模化经营。第二,围绕农地使用制度改革,探索在农业种养殖的基础上,组建二、三产业的土地股份合作社,拓宽经营领域,提高土地产出率和承包权入股的分配水平。现有入社农户1668户,涉及人数5225人,入股土地面积4832亩。主要从事农副产品和花卉苗木的生产和销售。

当地政府对农村经济合作组织采取了一系列鼓励和扶植政策。主要有财政奖励,规费减免,土地使用,分红奖励等。到2005年底,上述三种合作社的入社农户平均增收1700元,人均增收570元。其中:全市80家富民合作社实现收入9755万元,上交各种税金986万元,财政奖励710万元,社员分红2500万元,分红奖励460万元;24家社区股份合作社分红562万元,平均每股104元;10家土地股份合作社实际分红207万元,平均每亩428元。

关于昆山的三种农民合作社,有三点需要讨论:

第一,土地承包权完全可以作为农民的收益性资产而独立存在。在城镇辐射型工业化路径上,农村劳动力要变为产业工人,农民要变为市民,耕地的一部分要变为城镇土地,剩余部分也需要实现规模化耕作。这实际上是一个劳动力、土地等要素大规模流动和自由交易以实现优化配置的过程。一方面,原来法律赋予农民的土地承包经营权成了农民可交易的资产,有利于农民共享土地要素增值收益,为他们进入城市工业领域提供了社会保障,另一方面有助于劳动力要素的流动,农民不再受由集体成员身份所决定的土地承包权束缚。昆山本地农村劳动力已有65%转入城市。

第二,地方政府的政策取向,决定于其对财政负担和治理代价的衡量。在城市化进程中,土地转用是采用征用补偿方式,还是采用农民直接参与市场交易方式,对农民的权益影响极大,但决定权不在农民手中,而主要在各级政府手中。像在昆山发生的故事里,维护农民的这种资产权利,政府要做的是制定相关规则,并加以实施和保护,而不要投入太多的资源。但若否定农民土地承包权的资产价值,改为土地征用方式,那么为补偿农民的失地和安置就业,地方政府的财政负担不小,公共治理的成本也十分高昂。仅就经济代价而言,昆山市对农民的社会保障形成了所谓“五道保障线”[5],其中有两项属于拆迁和征地引起的。其他社会保障中,养老保险也与拆迁、征地和由此引起的就业安置有关。这些保障标准大致内容是:1)、农村最低生活保障2200元/人·年。2)、农村基本养老保险每人每月100~130元。3)、农村医疗保险每人每年筹资标准为200元,其中市、镇两级财政各拿出65元,村集体拿出20元,农民个人拿出50元。4)、工业征地中“以土地换保障”,城乡养老保险并轨,7000名到龄农民领取城镇养老金,每月超过500元。5)、农民动迁“拆一还一、货币补偿”,平均每户可获补偿25万元左右,足以购买原面积的动迁房。可见,像昆山这种“城镇辐射型”工业化过程中,一旦对失地农民的社会保障标准与城市居民的一致,即全部算上对农民征地拆迁的直接补偿和后续的就业安置和社会保障,政府的负担将大大增加。这是大部分地方承担不起的。

第三,农民要行使土地要素的定价权,在排除土地私有制以后,集体合作是一种必要的制度保障。在昆山的三种农民合作社中,处于核心地位的因素有二,一是农民对于土地的法定权利;二是农民的集体成员身份。可以设想,在富民合作社的做法中,如果农民单个而不是以集体合作的组织方式将土地改变用途或对外出租,地方政府肯定不会认可,更不可能扶持。在一个严禁土地私有同时又要保障农户土地承包权不受侵犯的制度框架里,农户私下单干可能遇到的就不仅是规模收益问题,而首先是合法性问题。采用合作社可能是这一制度框架下的最佳选择。因为这种组织方式既符合宪法和法律关于土地公有制的要求,又使得劳动力和土地要素的自由流动成为可能。况且,专门规范农民合作组织的法律,《中华人民共和国农民专业合作社法》已于2006年10月31日通过,2007年7月1日施行。

 

35,辽宁海城东三道的社区型企业

 

东三道村,位于辽宁省海城市八里镇东部山区,距海城市15公里,三面环山(千山山脉),一面临水(海城河)。现有农户880户,3100人,17个村民小组,面积24平方公里,耕地3100亩,林地10000亩,果园1.2万亩;村办企业12家,固定资产1.3亿元。1994年东三道注册成立了“海城市东鑫实业公司”。1996年经海城市政府批准,成立“辽宁省海城市东三道农业产业化示范区”。在当地村民和干部中,东三道村、示范区和东鑫公司区别不大。2005年,村级集体财力752万元,上缴税收150万元,农民人均实际现金收入8000元。

在东三道村,实施土地承包权入股分红,创办大型商品蔬菜基地,有两次大规模的制度变革和生产经营活动。

第一次是创建5000亩商品蔬菜生产基地。

2001年7月,香港一家经营蔬菜的公司,得知东三道村集体组织动员规划的能力较强,带头人讲信誉,前来签约定购西兰花、奶白菜。村集体先从村民手中有偿租用了96亩耕地进行试验,确定蔬菜对当地土壤、气候的适应性,结果超出港商的技术要求。2001年底,双方签订了价值1.5亿港元的蔬菜购销协议。

要大规模地组织供货,必须有相应规模的耕地。村支部书记、东鑫实业公司董事长马玉盈(人称“一把手”)挨家挨户说服,召开全体党员、两委班子成员、村民代表会议动员。最后东鑫公司与农户签订了为期3年的合作协议:农户以耕地承包权入股,每亩保底分红260元,由公司在播种前一次付清(2004年后逐渐提高,现在是350~400元。如果农户自己耕种,每亩净收入大约180—200元),还可以做农工挣工资(每个劳动力平均一年工资收入超过3000元)。如果农户不愿入股,为了统一规划,村集体将划出另一片相同面积的耕地进行置换。这样就把本村农户的3000亩耕地集中起来。与此同时,还按同样的条件吸收了附近两个村的近2000亩耕地入股。

蔬菜基地建成后,村集体确定各个地块分别种植的蔬菜品种,制定出地块轮作倒茬顺序,并从深圳聘请了28名技术人员,统一支付工资。村里留用了500亩作为试验田。基础设施则由村里统一投资建设,包括修路、修桥、打井等,投资达600多万元。为达到蔬菜的无公害标准,集体统一购买肥料、农药、种苗。

蔬菜的种植管理通过公开招标,确定由12个农户承包。这些人被称为“二老板”。“二老板”没有向东鑫公司支付承包费或押金,但要先行垫付水电、农药、化肥、种苗和农工工资等各种费用作为投资。蔬菜收获后,公司“论质、按量、从价”进行收购。收购价与(对港商)卖出价之差用于公司的保底分红、技术人员工资、真空预冷、包装运输费以及蔬菜处理的损耗等各项开支。结算后,村集体几无所剩。因此“一把手”说,他“不过是为大伙张罗张罗”。

“二老板”从本村招用农工,按天付酬,并组织近似大集体时的生产队劳动。他们同时上工,能够看得到农工们是否努力。在乡村熟人社会,用现代经济学术语说,每个个体面临的都是长期的多次博弈,一次偷懒可能会受到下次不再雇佣的长期处罚,得不偿失。

有了订单,种植蔬菜的风险主要来自自然因素。比如,由于一段时间内气温偏高,按港商要求本应收缩的西兰花蓬松发散,达不到质量标准,损失严重。这时“二老板”们感到自己是在赌,不过,“一把手”也在赌,他们相信村集体不会“亏待”他们。“一把手”表示,像这种前期的“学费”,村集体应该承担,也有能力承担。2002年终算账,按合同约定“二老板”每人得1~2万元的纯利,承包权入股的农户既得到了每亩保底分红,又挣得了按日计发的工资。东鑫实业公司亏损近40万元。此后年度,通过加工和出口,公司可以做到保本经营。但这个5000亩商品蔬菜基地,在当地辐射面积达1万亩,带动农户1200户,解决农民就业600余人。

第二次是跨区兼并创建3000亩商品蔬菜基地

2004年,韩国一家叫“金河企业株式会社”的蔬菜商与东鑫公司签约,每年收购1000吨“金塔椒”,韩方提供种子、育苗期肥料、药物和种植技术,培训员工。为此,东鑫公司投资200万元建了一条速冻生产线,将收获的辣椒速冻后运送到韩国。2005年合同总金额为320万美元。

要保证履约,东三道周边村庄的耕地显然不够。东鑫公司到营口、本溪等地,分别以每亩280元、300元的保底分红,吸引当地村民加入辣椒种植基地,合计面积2000亩左右。公司负责提供种子、肥料和种植技术,收获时派技术人员指导储藏、运输。与此同时,东鑫公司到韩国开拓市场,扩大辣椒出口规模,已经投资100多万元引水上山,希望改造出8000多亩山地用于种植。

辣椒种植和管理仍通过订立合同进行承包。公司从村里请了四个懂行的农民当“二老板”。他们都是在村民中有一定威望并且是管理经验丰富的好手。其经营管理与西兰花方式相同。

东三道的经验可以从以下几个方面加以讨论。

1)、市场的扩展是导致土地制度变迁的基本诱因。东三道地处山区,远离城市,如果没有香港和韩国对商品蔬菜的巨大需求,也就不需要创建大规模的商品菜生产基地,改变原来的家庭承包制度也就缺乏诱因。正是市场的扩展出现了巨大的商机,而要抓住这一商机,除了集中土地和集体经营以外,没有别的替代办法。因此,通过承包权入股分红,变家庭承包制为股份合作制,组建一种“社区型企业”就成为必然选择。东三道的案例表明,在乡村自主型工业化的道路上,市场强大的发现功能,可以实现特色农产品的产业化。也许在中国农村,特色农业可能比粮棉等种植更有比较优势。重要的是要尊重农民作为市场主体的发现和选择。

2)、农户合作是其得以主导要素定价权的必由之路。在中国农业领域,由于规避风险和规模经营的需要,市场里分散的农户是继续独立经营还是进行要素组合参与队生产,是个理性决策过程。随着市场的扩展,现行的家庭制不一定是一种稳态模式。在村级经济中,只要能改善福利状况,中国农民可以采用多种形式的集体行动。这些不同的制度设计形成了一个竞争的市场,最有效率的制度将会胜出。东三道的社区型企业只是其中的一种。这些组织探索,包含了传统的社区文化、现代市场需求和现行法律制度在内的丰富信息。就是说,在土地制度方面,中国农民有智慧使传统、市场和当下的政策巧妙地对接起来,为自己的利益服务。

3,在农村社区,一个有效率的社区企业,是村社自主型工业化之路得以成功的重要条件。东三道村以其拥有的三重角色,实现不同的目标:一、作为行政组织发挥着治理、规划和动员的功能,行使的是法律规定的集体土地所有权或国家赋予的行政管理权。二、作为分散的农户联合体发挥着社会保障和提供公共服务的功能。三、作为利益主体发挥着市场发现、风险规避和资源配置功能。这一职能非常重要,是履行前两种职能的后盾。上述身份和职能表明,村集体与其说是上级政府向基层的延伸,还不如说是一个“社区型企业”:在社区内有明确的产权边界,对外有开拓市场、代理签约的企业家;对内有统一调配资源、组织管理的“经理层”,他们的权力来源于内部成员的同意,而基本不受上级政府的干预;成员把一部分决策权让渡出去接受监督,并取得固定收入——这些都是典型的企业特征。不同的是,它所创造的财富被用来履行着传统意义上的政府职能,村干部们既是企业家,又承担社区治理者的角色,是农户通向市场的桥梁。那些有长远眼光、有经营头脑而又廉洁奉公的农村基层干部,显得尤为重要。如何为这类农村企业家“定价”,使这类资源在广大农村不再稀缺,是农村经济社会发展的关键问题之一。

 

3-6,小结

 

从以上几个案例可以得出以下几点结论

1),在发展土地市场和进行农地非农化流转和交易的过程中,上述地方都坚持了土地的集体所有制,发展了集体经济,实现了中央、地方和农民共赢。由此可见,发展土地市场和地权交易不仅与两种土地公有制不相矛盾,而且是实现两种土地公有制的一种可行方式。

2),发展集体建设用地的流转和交易,需要打破对农地转用的国家垄断,改变政府对集体土地的用途管制,让地权所有者直接参与市场交易过程,主导土地要素的定价权。这是中国农地制度改革和政策调整的基本方向,也是中国工业化和城市化的必由之路。

3),通过农户合作参与市场过程,是中国农民参与工业化和城市化过程的一种制度保证。其具体形式多种多样,不同的作法各有千秋,有效率的组织和制度最具生命力,自然会发展壮大,同时也需要政府的支持和保护。(编辑:宫丽丽)

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