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张曙光的博客

天则经济研究所学术委员会主席 助手段绍译手机:137 0738 8888

 
 
 

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张曙光

北京天则经济研究所学术委员会主席,中国社会科学院经济研究所博士生导师,中山大学、浙江大学兼职教授,北京大学法律经济研究中心主任,《中国社会科学评论》主编。 助手段绍译手机:137 0738 8888 Email:duanshaoyi@163.com

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张曙光:城市管理:数字化和人性化  

2009-07-13 08:51:58|  分类: 经济时评 |  标签: |举报 |字号 订阅

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张曙光:城市管理:数字化和人性化

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  据报纸报道,北京、上海、深圳等城市都在搞城市的现代化管理或者数字化管理。本人有幸观看了北京市东城区数字化管理的实际演示,也参与了北京天则经济研究所对该项目所做经济评价报告的评审鉴定,对二者的创新之处留下了深刻的印象。本文就如何通过数字化管理和人性化管理,实现城市生活的和谐和可持续发展发表一些看法。 
  一、城市管理的内容和实质 
  城市管理涉及的范围很广,内容庞杂,凡涉及城市生活的内容都应当包括其中。主要有城市基础设施的运营,城市环境的改善,城市秩序的维护,城市风貌的展现,诸如城市设施管理、公用事业管理、市容环境管理、园林绿化管理、房产土地管理、城市公共生活秩序管理、城市突发事件管理,等等。可见,这种管理是既管物件,又管事件,还管人的行为及其活动。把城市管理局限于物件的管理是片面的,离开了物件管理的城市管理也是不行的,前者犯了见物不见人的错误,后者又使城市管理成为空中楼阁,都无法完成城市管理的任务。以物件管理为基础,以事件管理为中心,也就涵盖了人们的公共生活行为管理。这样才能囊括城市管理的全部内容和全部活动。 
  北京市东城区的管理模式由三大部分构成,一是“万米单元网格管理法”,即运用网格地图技术,把管理区域划分为若干个一万平方米的“网格”,每个网格配备专职城管监督员进行全时段监控;二是“城市部件管理法”,就是把固定化和形式化的管理对象作为部件进行地理编码,并按照地理坐标定位到万米单元网格地图上,通过信息平台进行分类管理;三是建立两个“轴心”的城市管理体制,一个是指挥、调度、协调系统,一个是监控和评价系统。具体运作流程是,监督员发现问题,即利用配有输入网格地图的“城管通”(具有电话、拍照、录音、定位、同步传输等多种功能)和服务专号13910001000,向城市管理监督中心报告(任何个人都可利用此专号报告)。监督中心即行审核、甄别、立案,并将有关案卷转到城市管理综合委员会指挥中心。指挥中心即派遣有关专业人员现场处理,完成后再通过系统上报指挥中心,随之反馈给监督中心进行实地核查,直至合格结案。 
  由此可见,东城区的城市管理运用了数字技术、电子技术和网格技术,搭建了一个城市管理现代化的信息平台,为实施数字化城市管理奠定了一个坚实的基础。加上其所进行的机构改革和流程再造,实践证明,这确实是城市管理的一种探索和创新。但是从前述对城市管理的界定来看,现有的管理把重心放在“物件”上,而不是“事件”上,充其量只能说是城市设施管理。虽然这是起步阶段的必然选择,因此无可指责。但是,看不到这一点,则不能不说是一个缺陷。如果不能以事件为中心,必将直接影响到这一管理办法向其他领域的推广和扩展。 
  二、数字化技术和数字化管理 
  什么是数字化管理?北京东城区现在的做法是不是一种完善的数字化管理? 
  数字化管理的最早说法是“用数目字管理”,来自于马克斯.韦伯关于资本主义的观点。韦伯认为,资本主义就是一种可用数目字管理的社会和秩序,它为会计制度、法律制度、企业制度以及其他理性的制度安排提供了一种“可计算性”,使得社会化分工、以及陌生人之间的市场交易和大规模的合作成为可能。按照经济学的说法,人们的行为选择是由其对未来的预期决定的,人们只能通过这样一些可计算的制度,预知自己行为选择和投资决策的本利或损益,然后做出投资的选择和合作的安排。但是,由于世界上存在着各种各样的不确定性,成本—收益的估算是很困难的,企业家才能的一个重要方面就是对成本—收益的估算。可见,数字化管理离不开数字技术,但利用数字技术进行管理并不等于数字化管理,也就是说,数字化管理决不仅仅是一个技术问题。事实上,管理的对象离不开物,但本质是处理人与人的关系,要计算成本—收益的大小,要解决成本的承担和收益的分配。就此而论,东城区将其命名为数字化城市管理模式是不恰当和不完全的。因为其采用了数字化技术,并没有做成本—收益的计算和分配。成本—收益的计算是事后委托天则经济研究所进行的,成本—收益变动后的利益调整还是一个没有考虑的问题。 
  应当特别指出,对政府的决策和行为进行成本—收益的计算和分析是相当困难的。这也是北京东城区没有进行这—工作的重要原因。美国也是上世纪80年代里根政府时才开始探索,要求对每一项政府决策进行成本—收益评价,我国这方面的工作尚未提上议事日程,虽然运用数字技术于政府管理的事例并不少见,继北京东城之后,全国不少城市也开始了这类试验。北京东城区委托天则经济研究所进行这项探索的经济评价,也是首开国内先河。因为与市场中的私人和私人组织不同,政府是一个由官员组成的公共机构,其任何一个行为的目标都是多重的,某个政府部门或政府官员在其中的责任和努力是很难准确界定的,这就为政府及其官员的考核和监督带来了很大的困难。不仅如此,政府的经费来自于所有纳税人缴纳的税款,政府提供的公共产品往往是既无排他性,又无竞争性,一方面,政府的预算约束往往不硬,也可以在不同项目间转移,另一方面,纳税人对公共事务往往是事不关已,高高挂起,因而对政府的监督普遍地存在着搭便车的行为。如果说在一个民主社会中,还有一些机制安排和投票程序(包括用脚投票),可以部分地表达民意,那么,在政府主导和官员由上级任命的情况下,连这种表达和监督也做不到,甚至用脚投票(自由迁徙)也受到限制。特别是公共产品没有市场交易,不能形成价格,如果说私人产品的生产和投资决策已经有了一整套进行成本—收益核算和分配的办法,那么,公共产品的供给和需求及其损益的估算和分配,还是一个有待研究和探索的问题。就以城市公用设施来说,这些设施基本上是固定的,但其损坏却是不确定的,而其损坏后对什么人造成不便和伤害则纯粹是偶然的,也就是说,城市管理中的事件完全是一种概率事件。因此人们对城市设施的需求及其真实价格是无法确知的,只能选择一些替代的办法近似地加以测定。天则经济研究所对北京东城区城市管理项目的经济评价,开辟了这方面的研究,部分地解决了其中一些问题。如提出了计算城市设施的指标,件/天、保运量等,通过入户调查来显示需求,计算了住宅小区物业成本以为参照,这确是一种创新。不过,在调查设计和方法上也存在着改进的余地,如抽样调查的抽样方法问题,需求显示真假的甄别问题,如果以“事件”而非“物件”为中心,件/天的指标还可以用,保运量之类的指标就有了问题。由此可见,城市数字化管理模式的创新,既需要与科学技术工作者合作,也需要与经济和管理理论工作者合作,方能逐步提高并臻于完善。 
  问题的严重性不在于人们对公共产品的需求难以测度,也不在于政府官员不懂得和不适宜进行成本—收益分析,而在于政府主导型社会经济的条件下,政府行为和决策不仅不进行成本—收益分析,而且直接违背成本—收益分析。最近很多城市公交争相降价就是明显一例。就拿北京市的情况来说,自地铁五号线试运营以后,政府既未进行认真的计算分析,也未经过任何听证和征询意见之类的民主程序,宣布把地铁票价从原来的3元降为2元。这样一来,五号线建成的自动检票系统将白白浪费,2元的票价将使地铁公司全面亏损,政府将不得不背上沉重的财政包袱(据说一年补贴8个亿),地铁公司也再无改善经营管理的压力,从此躺在政府的身上过安稳的日子,这样的后果将会逐渐显现出来。应该看到,在目前的条件下和发展水平上,全面的社会公共福利并不符合纳税人的意愿,违背了公共财政公正、公开、公平的基本原则。 
  三、人性和人性化管理 
  前已指出,城市管理既是对物件的管理,也是对事件的管理,还是对人的管理,其本质和目的在于处理好人与人的关系,以实现城市生活的和谐和可持续发展,那么,城市管理就不能局限于数字化管理,而必须实施人性化管理。或者说,数字化管理是手段,而目的是管理的人性化。数字化管理有利于人性化管理,但不等于人性化管理。可以这样说,人性化管理是城市管理和一切管理活动的最高目标,也是管理活动中最困难、最有意义的事情。对于处于社会转型中的城市政府及其官员来说,其实施可能更难,意义也可能更大。 
  城市是人口活动的高度密集区,也是各种矛盾和事件集中和高发的地方。我国的城市正处在迅速扩张和巨大发展之中,城市社会也处在巨大的转型之中,发展的矛盾和转型的问题在这里交会聚集,不仅造成了城市秩序的脆弱性,而且出现了大量新的问题,加上社会传统的影响,人们的一些生活习惯甚至与现代城市生活格格不入,更加剧了城市管理的困难。这就为人性化的城市管理提出了更高的要求。 
  简单地说,所谓人性化管理就是不能见物不见人,这就要求管理者和被管理者彼此平等对待,每个人都是独立的,是具有尊严和人格的自由人,城管的规则应当是公正的,大家在规则面前是平等的,因此,城市管理的基本和首要要求,就是要尊重对方的人格和尊严,采取亲切友善的态度和方式,寓管于帮,寓管于教,寓管于习惯之中。然而,我们城市管理的很多规则和做法并不是这样,甚至直接与此相对立。城市拆迁条例的缺陷导致了拆迁中的一系列恶性事件;城市政府对待农民工的种种歧视性规定和做法,则是现行城市管理中很多问题的根源之一;上访条例及上访中的种种事件还在重复着过去的情景;至于城管执法中的非人道作法和武力抗法中的恶劣行为,正是直接与人性化管理相悖。 
  应当指出,在城管执法中,个别人的武力抗法终究是一个很容易解决的问题。因为法律不是豆腐,敢以身试法者必然碰得头破血流。对重庆泼尿事件当事人以妨碍公务为由追究法律责任,并对受辱城管人员予以表彰,对海淀区杀死城管人员的罪犯判刑治罪,此事即告结束,对社会也有警示作用。难的是对城管执法人员的不人道行为往往无法约束,这也是重庆泼尿和海淀杀人之类事件激起巨大社会反响、甚至是非理性反响的重要原因,也是一些小事引发成重大冲突的直接原因。这里仅举几例加以分析。 
  我国还是一个发展中国家,正处在快速城市化过程中,城市建设的水平不可能很高,城市设施的质量也不可能都是世界一流,相反,有一些贫民区、有一些“城中村”是很正常的事情。但是,有的城市政府和官员不这样认识,他们认为,要经营城市,美化城市,要招商引资,创世界和中国一流,就不能要棚户区和“城中村”,否则,脸上无光。于是一声令下,限期消灭棚户区和改造“城中村”,接着是大拆大建,许多悲惨的故事由此产生。城市的土地是国家的,推倒你的房子只是一句话的事情,但是居民拥有房屋产权,推倒房屋显然是侵权行为。这里往往容易出现强权和暴力。结果是,这里消灭了棚户区,城市周边兴起了更多的棚户区。改造“城中村”,实际上是消灭“城中村”,消灭一个具有巨大活力的城市社区,办法是拆除数十万人居住的七八层甚至十多层的连片居民楼,代之以政府建设的城市设施和商品楼宇。国外的城市政府为什么不敢讲消灭棚户区的大话,不敢随便推倒棚户区的房子,就在于它是穷人的财产,是其安身立命之所,政府无权剥夺人家的财产。由此可见,尽管改革已经进行了近30年,政府应将保护私人产权作为自己的主要职能之一,仍然是一个没有解决完全的问题。 
  正因为有的城市的歧视政策,大量拥入城市的农村人口无法进入城市主流社会,融入城市正常生活。他们只能生活于城市生活的边缘和缝隙之中,往往既无固定居所,又无固定职业,也无固定收入来源,很多人只能依靠摆摊做小生意维持生计。于是我们看到,在过街天桥、在地下通道、在大卖场的门外,在大街小巷,到处都有摊贩在叫卖。对于这些人,城管人员平时是睁一只眼,闭一只眼,从来没有想一想和研究一下如何解决这一问题,而一到节假日和有重大活动,上面要求整顿城市秩序时,城管人员便不是追就是赶,就是夺就是砸。应当看到,这些人既然以摆摊设点为生,就是有这种需求,有这种市场,这与那些专事偷盗抢劫的罪犯有天壤之别。我们的城管人员为什么不去帮助他们,而要驱赶和抢砸他们呢,为什么一点同情心都没有,砸了他们的饭碗,难道让他们也去偷去抢吗?这与人性化管理有一丝一毫相干吗?我们的城市官员和政府管理者是否认真地思考过这类问题? 
  还有,我们的城市中有很多下岗工人和体力劳动者,他们没有多少文化知识,只能靠卖苦力为生,于是有些人买了人力三轮车或者摩托三轮车,从事运输作业。这些人中也有的为了近便,往往闯红灯、逆行猛拐而发生事故。我们的一些政府官员把他们看作是“城市杀手”,为了城市的美观和所谓的城市安全,便下令取缔人力三轮车和“摩的”。在这样的取缔活动中,不难看到一些缺乏人道的画面。为什么不允许三轮和“摩的”存在,为什么不让他们靠自己的劳动吃饭?为什么不通过加强对他们的交通规则教育和管理来解决问题?我们的政府和官员是否想过,打碎了他们的饭碗,将会是什么后果?这是社会和谐和和谐社会吗? 
  由此可见,人性化管理决不仅仅是一个管理问题,而是一个重大制度问题,也是一个思想文化问题。在我国目前的条件下,要真正走向人性化管理,首先要取消城市中的一切歧视性规定,给每一个公民,包括农村居民以平等的身份和地位。其次,要使城市的官员不是由上级任命,而是由城市民选,使之置身于城市居民和社会的监督之中。第三,切实落实和保障城市居民的财产权利和人身自由。第四,对我们的官员施以遵纪守法和人权、人性、人道和人格的教育和约束。第五,在官员中确立老百姓是自己的衣食父母的观念,彻底丢掉父母官和子民之类的错误思想。一下子做到这几点可能很难,人性化管理是一个长期的目标和任务。愿我们的城市政府和官员千万别把它当作一个美妙动听的口号,而是把它变成自己为官做事的每一个行动。( 编辑:宫丽丽)
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