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张曙光的博客

天则经济研究所学术委员会主席 助手段绍译手机:137 0738 8888

 
 
 

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张曙光

北京天则经济研究所学术委员会主席,中国社会科学院经济研究所博士生导师,中山大学、浙江大学兼职教授,北京大学法律经济研究中心主任,《中国社会科学评论》主编。 助手段绍译手机:137 0738 8888 Email:duanshaoyi@163.com

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先收租,后分利,收租与减税并行  

2009-05-30 07:45:21|  分类: 经济时评 |  标签: |举报 |字号 订阅

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先收租,后分利,收租与减税并行

 

张曙光

 

    去年,国务院发布了《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》,财政部和国资委据以制定了《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》,规定从今年起,国有资产收益要按照一定比例上交国家。有关方面将此局限于一般管理工作,实际上是国有企业改革的一个重要方面,不过,这一作法并不意味着前进,而是一种混淆和倒退。

    大家知道,国有企业改革包括两个方面,一是产权改革,二是国家与国有企业利益分配关系的改革。30年来,这两个方面都是既有成绩,也有不足,而且进一步改革的任务还相当繁重。

    人们都说,中国的改革从放权让利开始。这话不错。但是,分权化并不是市场化,也不必然导致市场化。为什么1978年以前的放权没有导致市场化,而1978年以后的分权却走向了市场经济?关键在于,不论是国家向国有企业放权,还中央(政府)向地方(政府)分权,均没有超出计划经济和国有制的范围。而中国市场化改革的实质是,打破国有部门的垄断,放松政府对非国有部门的管制,在国有经济旁边生长出日益强大的非国有经济,从而开启了经济市场化的大门。其实,打破国有部门的垄断和放松对非国有部门的政府管制,是同一个事情的两个方面。

    就产权改革而论,真正的突破和前进体现在两个方面。一是“抓大放小”和国有企业民营化。其原因在于,随着非国有企业的发展,对国有企业形成竞争态势,国有企业由于机制僵化,在市场竞争中败北,利润下降,亏损增加,国有资产出现了绝对贬值和相对贬值。不仅如此,相对于大型国企,小企业的竞争力更差,日子更难过,而绝大部分中小国有企业是地方企业,企业亏损增加了地方的财政负担。在“分灶吃饭”和分税制的财政体制下,地方从自身利益着想,积极寻求突破。1994年各地开始“抓大放小”的改革,其中“放小”以山东诸城最为典型。1995年“抓大放小”正式成为中央政策,并作为国有经济重组的战略方针。抓大放小的结果是,一方面缩小了国有经济的范围,很多国有企业退出了竞争性领域,另一方面,把一大批中小企业由国有变成非国有企业,大大推进了市场化改革的进程。现在,公用事业民营化成为市场化改革的一个新的领域。二是股份制改造。在中国改革中,理论上提出实行股份制的思想比较早,民营企业和外资企业的股份化形式也不少见,但国有企业的股份化改造则是90年代中期以后的事情,是在出卖小型国企的后期发展起来的,而《公司法》的通过实施使其有了正式的法律依据,并从一般制造业企业发展到服务业企业,再到金融保险等特殊企业。应当肯定,不是国有资本的互相参股,而是让一部分外资和民间资本参股国有企业,将国有独资企业逐步改造成一种公众公司,是大型国有企业改革的重要途径。虽然,这方面的改革并未完成,公司治理结构和政企不分之类的问题还没有解决,组织人事部门还掌握着公司高管的任免;在这些改革中也可能发生了一些国有资产流失的问题。但是,据此认为国有企业改革搞糟了,抓大放小和股份化是化公为私的分肥方式,甚至是卖国主义,则是站不住脚的。试想想,如果没有这些改革,中国的市场能有现在的规模和程度吗,中国的经济能有今天的发展吗,中国人的生活能有今天的状况吗,中国今天能受世界关注吗?

    就国家与国有企业的经济利益关系而言,涉及到经济学的三个基本范畴和基本概念,即租金、税收和利润。这三个范畴对应着国家的三重身份,租金是国家作为资源所有者取得的贡赋或者资源的价格,税收是国家作为社会管理者提供公共服务的报酬,利润是国家作为国有企业所有者投资经营的所得,三者之和构成了企业总收入扣除成本以后的毛收入。在国有企业产权改革的背后,实际上是围绕着处理这三者的关系展开的。因此,究竟国家和企业各得多少,如何分配,就成为问题的核心和焦点。这也贯穿在国有企业改革的始终,放权让利中的利润留成,利改税和分税制中的利税合一和暂免交利,正在开始实施的收取国有资本收益,都是这种改革的题中应有之义。

    在计划经济中,国家对企业实行统收统支的管理办法,利润全部上交,支出全额拨付,利润、税收和租金三个范畴是混在一起的。在放权让利的基础上,1983-1986年实施了两步利改税,1994年实行了分税制,暂免交利,表面上看是利税合一,企业向国家交税,实际上把利润和税收两个范畴分开了。这主要体现在以下几个方面,一是明确了无论是国有企业还非国有企业,都必须向国家交纳营业税和所得税,从而结束了国有企业不纳税的历史;二是利税合一后的国有企业在交税的同时,国家不再向企业投资,企业的资金来源采取了“拨改贷”的方式,企业用利润还贷,视同国家投资,虽然在给不给贷款上,政府仍然起着决定的作用;三是分税制主要是解决中央和地方的利益关系,鉴于当时国有企业的实际困难,《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》明确指出,“作为过渡措施,近期可根据具体情况,对1993年以前注册的多数国有全资老企业实行税后利润不上交的办法,同时,微利企业交纳的所得税也不退库”。由此可见,这不是取消利润范畴,规定国有企业只向作为行政管理者的政府纳税,不向它的所有者交利,而是暂免上交。因此,从利改税到分税制,是规范国家和国有企业分配关系的重要步骤。现在,财政部和国资委制定了《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》,要国有企业上交利润,决不意味着以前实行利改税和分税制的改革错了,现在又走回头路。而只是把原来的“暂免上交”改为重新上交而已。

    然而,肯定国家分享国有企业收益符合国有企业改革的方向,也符合中国目前的实际,因为,近几年国有企业利润有了大幅度的增长,去年的增速甚至超过了30%,达到了15000亿元,今年一季度又增长了16.5%,但决不意味我们就赞同上述的《暂行办法》。在经济理论上,上述办法不是明晰,而是混淆;在改革实践上,不是前进,而是倒退。

    为什么做出这样的结论呢?关键就在于《暂行办法》混淆了利润和租金,不仅没有进一步理清和规范国家与企业的关系,而且搞乱了已经规范了的国家与企业的利益关系。其理论依据有三,一是租金是资源要素的价格,不是投资资本的收益,无论是国有企业还是非国有企业,只要使用国家的资源要素,都必须向国家交纳租金。二是租金,比如地租,有绝对地租和级差地租的区别,即使是非国有的土地,国家虽然不能参与绝对地租的分配,但可以参与级差地租的分享。这是由级差地租的来源决定的,国家参与土地增值收益分配的依据就在这里。三是国家收取租金的方式只能通过税收手段,不能采取上交利润方式。弄清了这几个要点,现行办法不是前进而是倒退就昭然若揭了。我们花了30年的时间,辛辛苦苦,反反复复,好不容易把利润和税收两个范畴从理论上和实践上分清了,《暂行办法》又把它们煮成了一锅粥。

    也许,《暂行办法》的制定者会辩解说,他们考虑了实际情况,把上交比率分为三档:资源型国企上交的比率为10%,一般竞争性国企上交5%,军工、转制科研院所国企暂缓三年上交或者免交。其实,这种说法是荒谬的。要知道,作为国有企业投资者或者所有者的国家与作为资源要素所有者和管理者的国家虽然是同一个国家,但在经济关系上却是不同的利益主体。作为国有资产所有者,国资委可以要国有企业上交利润,但无权收取国家的资源租金,因为国资委没有得到这样的授权。要知道,投资取利是资本所有者的行为,国有资本和私人资本没有任何不同,而收取资源租金是资源所有者的行为。在中国既然资源主要是国家的,收租就是国家行为,不能混同于资本所有者的投资取利行为。这不是中国特色,而是普遍原则,对于解决中国的问题有着根本的指导意义,不能随意改变和违背。承认和实施普遍原则是行动的基础,是行为者的责任和义务,只有这样,才能真正创造出中国特色。

    不仅如此,由于同一个国家,在面对国有企业时有三个身份:资源所有者、公共管理者和出资人。三个身份不同,取得的利益不同,取得的方式也不一样。公共管理者收税,资源所有者索取租金,出资人取利。交税和分利的区别大家清楚,收取租金的方式也是征税。现在国资委和财政部要国有企业上交利润,就把利润和租金两个东西混在一起了。因为租金只能通过征税的方式来收交,不能通过利润分配的方式去收取。既然通过利润分配的方式去收租,也就把利润和税收又混在一起了。这不是倒退又是什么呢?

    退一步讲,即使这里上交的全部是利润,不包含租金,问题也有个先后次序问题。在租金、税收和利润三个范围中,租金是更接近于成本的概念,其次是税收,这些是在扣除成本以后最先分配的部分,不管有没有盈利。而且分配的比例是前定的。与此不同,利润是最后分配的部分,而且分配的比例一般是后定的,是股东和经营者讨价还价的结果。

    更为重要的是,在中国国有企业的利润中,绝大部分是国有垄断部门的利润,大约占2/3左右。国有垄断部门的利润其所以那么多,秘密有二,一个是现代产业经济学能够解释的,一个是所谓中国特色,是现代产业经济学的理论解释不了的。

    按照现代产业经济学的理论,垄断部门其所以能够取得超额利润,是由于它可以实施垄断价格,把价格定在均衡价格之上。这样做的结果是,一方面使产量减少,造成社会福利损失,另一方面,把消费者剩余转为生产者剩余,变成垄断者的利润。这个问题在中国大量存在。电信部门的高收费、各种套餐就是证明。然而,仅有这一点还不能完全解释中国的垄断问题,垄断部门也是据此与政府讨价还价的。两大石油公司其所以要向政府索要价格补贴,就是因为政府控制了成品油价格,政府也觉得自己理亏。于是,2005年补贴100亿元,2006年补贴50亿元,去年又补贴100多亿元。

    在中国,国有垄断企业高额利润的第二个来源是资源要素低价。国家把具有巨大经济价值的资源无偿或者低偿授予这些垄断国企,只是象征性地收取很少的资源税和资源使用费。例如,我国农垦系统有国有农场2000多个,占地5.88亿亩,全国大中型国有矿山企业占地0.113亿亩,均未上交地租。再如,我国的矿产资源属于国家,但《矿产资源法》没有有关资源租金的规定,而矿产资源使用费从原来的8-24元/吨上调为24-30元/吨,仍然是九牛一毛。2006年开始对石油企业收取“特别收益金”,即对每桶40美元以上的部分征收20-40%。至于广播、电视、通信的频道资源等,更是无偿使用。这就大大低估了垄断者的成本,实际上是国家对垄断国企的利益输送,可以称之为垄断租金。因此,国有垄断企业的高额利润由两个部分构成:超额利润和垄断租金。据有人估算,我国国有农场和大中型国有企业占有的土地租金加上煤炭、石油的资源租金约3796亿元,如果再加上城市土地、其他矿产、电信频道、人文景观等资源,全部租金每年可达上万亿元。在少数垄断国企的利润占据国有企业全部利润绝大份额的情况下,还有意无意地将利润和租金混在一起,用交利代替收租,以掩盖行政性垄断的实质,我们真不知道这样的做法到底想干什么?

    需要特别指出的是,由于没有资源租金的概念,由于不向占用大量国家资源的国有企业收取租金,于是出现了两个荒唐的结果。一是国有企业把国家租金据为已有,租金变成了利润,成为经营者经营努力的成果。这样,就为一部分人无偿占用全体人民的租金利益打开了方便之门,也使得对国有企业经营者的监督和考核失去了客观的依据。二是与此密切相关,由于国有企业将国家租金据为已有,特别是随着资源的不断升值,于是国家的资源租金养肥了一个庞大的利益集团。他们挥霍人民资财,左右国家政策,甚至要挟政府,最近油荒中两大石油公司的行为,关于石油进口退税的规定,都是这种情况的一种反映。人常说,养虎为患。随着这个利益集团的坐大,这方面的问题会不断地表现出来。

    为了明辨是非,防止偏差,纠正错误,我们再一次特别强调,现在要解决的首要问题是国家收取资源租金的问题,国有企业上交利润是第二位的问题。这不仅是问题性质上的不同,而且有解决程序上的先后。应当是先收租,后分利,收租与减税并行。因为,只有先解决了租金的收取问题,然后才能提出和解决利润的上交问题。否则,一个问题也解决不了。不仅如此,既然国家税收已经不少,收租就为减税创造了条件。由于租金主要是从国有垄断部门收取,而减税则是面对所有部门,在收租的同时减税,不仅能够通过利益关系的调整促进经济结构的优化,而且有利于宏观经济政策效应的发挥和显现。

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