注册 登录  
 加关注
   显示下一条  |  关闭
温馨提示!由于新浪微博认证机制调整,您的新浪微博帐号绑定已过期,请重新绑定!立即重新绑定新浪微博》  |  关闭

张曙光的博客

天则经济研究所学术委员会主席 助手段绍译手机:137 0738 8888

 
 
 

日志

 
 
关于我

张曙光

北京天则经济研究所学术委员会主席,中国社会科学院经济研究所博士生导师,中山大学、浙江大学兼职教授,北京大学法律经济研究中心主任,《中国社会科学评论》主编。 助手段绍译手机:137 0738 8888 Email:duanshaoyi@163.com

网易考拉推荐

农民问题的实质是土地问题,但农民权利不能局限于土地问题  

2009-03-27 08:51:02|  分类: 经济时评 |  标签: |举报 |字号 订阅

  下载LOFTER 我的照片书  |

农民问题的实质是土地问题,但农民权利不能局限于土地问题

                                   张曙光  

农民问题的实质和要害是土地问题,但是农民权利绝不能仅仅局限于一个土地问题,而是一系列的问题。因为中国农民总处在我们社会最底层,是权利受到不当限制和侵犯最严重的一个群体。这个问题在中国很严重。

一﹒打破对农民土地权利的不当限制和侵夺

农民权利有多种,首先是土地权利。在现有的法律的框架中,对农民土地权利不合理限制相当多、相当厉害,对农民权益的剥夺也相当严重。我们可以看看政府制定的管制办法,不光是在诸如《土地管理法》等相关的法律文件之中,而且还有相当多的政府文件,尤其是最近几年来国土资源部的文件、国务院办公室有关土地问题的文件。农民的土地按照用作分为农业用地和建设用地,建国60年来,特别是改革开放30年来,这两部分土地权利的变化是不一样的,从农业用地来看,是缓慢的朝前走,现在农地流转已经没有法律限制,而建设用地则是往后退了,实际上1998年是一个界限,随着城市建设规模的扩大,地价的升值,城市周边的土地就成了争夺的对象,如果说农地有用作限制,那么,建设用地就没有改变用途的问题了,但是,集体建设用地不能盖商品房,城里人也不再能到农村购置宅基地盖房。所以,农用地和集体建设用地这两块不一样了,甚至进而限制了农民的住房权利,农民的房子只能卖给农民,不能卖给城里人,这还算是什么私人财产?所以,“小产权”房有两个概念,大概念是农民的房子都是小产权房,小概念就是农村建设用地上建设的商品房。

比如,北京宋庄画家村,法院判决画家购买农民的房子是不合法的。直到现在,宪法上明确规定,房子是私人财产,不能买卖算什么私人产权啊?土地是公有的,房子从来都是私人产权,你看看,这已经倒退到什么地方去了?由此可见,改革30年到今天,土地的产权问题,还是政府手中的一个政策变量,他可以随意的改变它,今天可以这样,明天可以那样,这个事情很明显。

对农民土地权利的剥夺集中反映在征地问题上,这一点大家都清楚了。明摆着这是政府的侵权行为。我觉得,现在有一个潜在的危险,就是很多地方搞的所谓宅基地换房的城乡统筹,实际上这是变相征地。我调查过重庆和天津的城乡统筹,比如,那里搞的示范镇建设, 12个村,1.2万亩宅基地,3600亩用于建新村,让农民上楼,另外的8千多亩地,市政府4000亩,区政府两千亩,镇政府两千亩,分了,都变成了国有土地。如果说征地是明目张胆的剥夺,那么,现在的城乡统筹把农民搞得迷迷糊糊,先给你点好处,做法还相当民主,来征求你的意见,宅基地换房,让你上楼,其实把土地弄没了,这样做虽然是保证了农民的住房权利,但却剥夺了农民的土地的权利。要知道,住房权利和土地权利不仅是不同的财产权利,而且是农民不同的生存权利。

大家知道,在住房商品化改革以前,城市实行的是公有住房制度,这种住房制度比农村的制度落后,效率制度更差,现在反过来,城市的住房制度比农民的住房制度要先进,要有效率,因为农村实行一户一宅,一户农民只能有一个宅基地,你把房子卖了,宅基地的使用权也就转移给购房者,你就再不能取得宅基地了,城市里面不一样,我可以买一套住房,也可以买多套住房,中国人可以买,外国人也可以买,可以买多套,也就有了多个房基地的使用权。你想想,城市这些年的大发展,住房商品化是一个很重要的推动力。住房商品化以后,房子解决了,而且城市的房地产和城市建设发展了,中国的经济也发展了。商品化改革以前,我和妻子分居12年,来北京以后,在经济所办公楼的洗澡间里面住了六年,我小孩上学校,就在窗台趴着写作业。但是现在你再看,住房商品化以后,城市人均住房面积从1978年的6.7平方米,2005年达到了人均26.1平方米。

现在农村发展落后,就落后在这个地方,政府管制太多,市场化改革受到限制和阻碍,如果放开,会是一个什么结果,我想不难预知。可见农民的财产权利,一个是土地权利,一个是住房权利。现在的住房权利,城里人的商品诱导房是“大”产权,农民的房子是“小”产权,只能卖给农民,不能卖给城里人。这是什么逻辑?农民卖自己的房子,就像农民卖菜、卖粮食一样,公平交易,自由买卖,不偷不抢,不欺不骗,但是现在咱们政策在限制,不能买卖,限制交易,同样,城里人向农民买菜和买房也没有什么区别,为什么不允许?原因在于这两个交易背后的关系不一样,农民卖菜卖粮是农民和农民的竞争,而农民卖房是和开发商竞争,你卖房动了开发商的利益,咱们政府要从开发商那儿取利,与开发商合谋,当然不允许你卖了。

现在改革开放30年了,市场化改革30年了,农村的宅基地和住房仍然是自给自足,还处在自然经济形态,农村经济自然发展不了。可见,维护农民的土地和住房权利,推进农村宅基地和住房的商品化,是农村发展和繁荣的必由之路。

二﹒农民应当享有普通公民的一切权利

农民应当享有其他公民的一切权利。这些年,个人的公民权利受到很多限制,城里人的公民权利受到限制,农民的公民权利受到更大的限制,在一定意义上说,农民还没有取得一个公民的资格,说是二等公民。第一个是城市化,你可以看到,中国现在的城市化是个半拉子城市化,统计上说中国的城市人口达到了45%,实际上只有30%,你把这些进城的农民都算在里面,他们是城里人吗?这个事情变成了什么样子,农民工招之即来,挥之即去,霏发展需要了,让你大地进城;经济遇到困难了,就让你回老家,中国农民连个迁徙的自由权利都没有。如果这个问题不解决,大规模的人口流动,小规模的人口迁徙,咱们一系列问题都解决不了。不要说政治上的问题不能解决,经济上的问题也解决不了,比如,不是说要启动内需吗,怎么启动呢,靠家电下乡,靠发消费卷,行吗?其实,真正的启动内需,还要实实在在地推进城市化,减少农民,使进城农村人口真正变成市民,具有霏人的思想观念和消费方式,才有可能。

刚才讲了选举权利和财产权利,还有一个重要的问题是社保权利,社会保障的权利是一个公民权利和宪法权利,比如,基本养老保险,公民到了退休养老的年龄,就应该享有这个权利,基本医疗保险也是如此。尽管它的产生是工人运动的结果,是政治家为巩固统治而做出的安排,但是发展到今天,已经变成了一项人人享有的公民权利。但是,我们现在是城里人可以享有,而农民不能享有。咱们现在要建立社会保障体系,既然是公民权利和政府现任,那么国家财政就要承担,由于我们还是个发展中国家,国家财政还不富裕,咱们从最低水平做起,但必须人人有份,包括农民在内,首先把这个框架建立起来。

三﹒社保统筹侵犯了农民的土地权利和公民权利

现在我们在社会保障方面推行的是地区统筹、市统筹,不是全国低水平统筹。如果全国人人有份,没有身份限制,个人交费的问题,全国转续的问题都好解决。在这个基础之上,某个地方发展了,有可能会形成差别,但是,现在是国家财政不掏钱,叫各个地方政府去搞,就可以知道现在地方搞成了什么样了。城市统筹,把农民和非户藉人口排除在外,省区统筹,只在部分地方试点。

不仅如此,在社保问题上,现在搞的所谓“宅基地换房”,“土地换社保”,是一件荒唐的事情。农民拿自己的土地权利和财产权利去换取公民权利,想想看这是什么问题?不管是农民的宅基地,农民的农地也好,我只有交出土地才能取得社保,这怎么能够从情理上和法理上讲得通?它的正当性合理性在什么地方?人民的政府居然要人民交出自己的财产权利来换取社保权利,这是一个负责任的政府行为吗?

在社保的问题上,个人应当交纳一部分,如果你个人不交,政府给你的钱记在你的账上,但是使用得受到限制和约束,不能说交出了土地以后再给社保的钱。即使土地折价也只能算是个人交纳的部分,不是政府出资的部分,而且要出于自愿。现在是政府出资的部分要个人拿土地去换。这就荒唐了。现在宅基地换房和土地换社保是很多方城乡统筹普遍的做法,一是侵犯了农民的土地权利,二是侵犯了农民的公民权利。

农民的土地问题值得很好的研究,一方面要看法律怎么规定,另一方面要看实际怎么实施。现在我倒觉得,可能法律规定上是一个问题,实际实施上更是一个问题。最近网上还有好几起土地的恶性事件。

问题在于谁那里发生了这类事件,谁的乌纱帽就保不住,当然,如果能动用警察镇压下去,也就能保住乌纱帽,所以动用警察镇压的事情很普遍。

咱们现在的立法是政府立场,而不是公民立场,是歧视性原则,而不是公平原则。如果看看历史,这简直是一个大玩笑。共产党靠的农民推小车打下了天下,计划经济的30年,靠剪刀差剥夺农民,改革开放30年的高速发展,又靠剥夺农民的土地。所以30年的伟大成就在一定程度上是依靠农民支撑的。

现在的政策是城市政府要农村的资源,要农村的要素,而不要农村人,劳动力我要,土地我要,但是人(户藉)我不要,你的老婆孩子也别来。所以,出现了一个奇特的变化,咱们过去是城里人夫妻分居,现在是农民夫妻分居。过去分居,受传统道德观念的约束,家庭危机还不多,现在夫妻分居和留守儿童,这个危机是很大的事情,这也是农民权利啊!

这个权利是不能剥夺的。所以说,现在的问题是怎么解决,怎么维护农民的权利?我觉得,这是需要社会学、经济学、政治学和法学等社会科学,认真研究的一个大问题。而且说实在的,有很多东西我们在这儿讨论并不能真正的认识到其中的问题,要真正走出去看看、听听才能知道。最近我在做集体建设用地问题调查研究的时候,到当地支跟他们聊,你才知道问题在那儿。我跟一些官员聊城乡统筹,宅基地换房,弄得我云里雾里的,后来我就找了具体干这个事情的人,我们聊了起来,我才知道背后一些东西。再比如深圳的城中村,你不看根本不知道怎么回事,城中村居然是高楼大厦,781215层,共有3.5万栋,1.2亿平方米,你不看不知道。

深圳市最大的城中村岗厦村就在离市政府新建不远的地方,有800多座楼,住了10多万人,全市的城中村住了500多万人,深圳的秘密就在城中村。不仅如此,解决廉租房的问题,并不是只有政府一条路,其实,城中村提供了解决廉租房的市场化途径,是一个很好的经验。正因为城中村是最好的地段,所以开发商想占,政府以履行城中村为由,帮开发商去抢夺。所以我觉得,现在真是需要好好的研究一下,怎么维护农民的权益?

农村宅基地大概占耕地1/41/5,数量很大。北京温都水城的村有1050亩宅基地,盖楼以后,只用了250亩,村民住房占了25%左右,人均70平方米,村社企业外来职工、学校老师住房占30%,另外45%作中商品房卖了,成为村社企业的资金。通过村庄与农民、村庄与企业的一系列合约,土地资本化了,实际上变成了全村共同信托基金的资产,土地委托企业经营,收益归全体村民,每亩地企业每年给村庄租金5000元,农民自主参与了城市化的进程,分享了城市化的好处。现在征地受阴以后,城乡统筹成为很多地方政府解决建设用地的新办法。问题的实质既不在于城市建设需要扩大用地,也不在于城乡统筹,而在于如何进行城乡统筹,现在的城乡统筹不仅把土地拿走了,而且把土地的增值收益也拿走了,实现了土地的又一次国有化,虽然解决了农民的住房问题,但却侵占了农的土地权利。所以,真正的城乡统筹应该遵循一个基本的原则:把土地给城市建设使用,而把土地收益永远留给农民。这样做,土地问题就能够解决,农民权益也就能够得到保护,城市建设也能继续发展。

设这个法院的设想是可以的,但是现在关键的问题在于,任何法律制定得再好,司法不独立,权大于法,选择性执法,还是不能解决这个问题。

我们现在的税收系统分开了,有了国税局和地税局,又产生了新问题。

四﹒法律赋予政府实施土地用途管制的权利,边界在哪里?

政府实施土地用途管制是法律赋予的权利,但是,政府不能只有管制的权利,而不负担管制的责任,而且权利与责任应当对等。现在的问题是政府只有实施管制的权力,而不负担管制给农民带来的成本,或者说,政府只要农民种粮食,而种粮食的收入又很低,不允许农民把自己的土地用于能够带来更高收入的用途,这是没有道理的。既然政府要实施土地用途管制,农民的土地只能种粮而不允许用作别的其他用途,那么,政府就应当给种粮以补贴,使得种粮的收入达到一个平均水平,这样,用途管制政策才能实施和有效。否则,就会出现争夺土地,谁也不去保护。农民不保护,地方政府不保护,开发商更不保护,只有中央政府保护,而中央政府又最没有办法保护。

土地既然是有价值的东西,为什么没有人保护?其实道理很简单,第一是市场失灵,低估了它的市场价值,第二是产权不明,产权主体的预期不稳,具有了公共品的性质。你要我用自己的土地种粮,使我的产权受到限制和约束,不能用于更有利的用途,你就应该想办法使得我的个人收益和社会收益基本持平。所以,我们不是不要建立政府管制,而是要什么样的政府管制,以及如何进行政府管制。

二元分割的权利体系,不光是表现在国有土地和集体土地、农业用地和建设用地上而且也表现在城市建设用地和农村建设用地上,实际上,农村集体建设用地地权受到的限制和侵害更多更大。虽然城市和农村都是房地分离,一宅两制,即房子是私人的,土地是公有的,只是城市的土地是国有的,农村的土地是集体的,这两个是一样的,但是权能的大小不一样,权益的大小也不一样,小产权,大产权就是这么回事。

城市房屋的产权是通过市场交易取得的,政府通过招、拍、挂,把国有土地使用权出让给开发商,开发商建起房子,把房子卖给你,你有了房屋产权,也就取得了房基地的使用权,这是通过市场交易行为,获得产权,而农村不是。

从现在的情况看,现在要实施土地私有化,把地权明晰到个人,有很大的障碍,不大可能。但是今年在做农村集体建设用地的研究中,我发现一个问题,其实在中国目前的状况下,产权在法律上、在名义上归谁,不是决定性的东西,你看土地,公有也好、私有也好,国有也好、集体所有也好,并不是问题的关键,而是谁有产权的控制能力和实施能力。我刚才讲到的事情,深圳宣布全部土地是国有土地,而且政府的强制权力又这么强大,但是却对付不了村民,开始时政府规定只能盖三层,人均40平方米,村民盖到四、五层,第二次限制盖到七、八层,前后四次限制,四次抢建,现在盖到12层,甚至15层,建房限制不住,政府又限制交易,必须先到政府房管部门登记,取得产权证,才能交易,不在政府进行产权登记不准出租,但是,大量的农民工进去了,需要房子,这个市场需求很大,既有正规市场,也有非正规市场,城中村的地理位置又好,价格又低,所以租屋市场很红火。在这个博弈里面,你可以看到,政府的强权完全没用,我有实施能力,你不能把我怎样。

一旦农民的自发行为形成一致性社会行动,有一个社会规模的时候,政府的强制权力根本没有办法,先前一个人40平方米,户均150平方米,现在480平方米,农民还不干哩。关于这个问题,我做了进一步的研究和讨论,提出了产权实施能力取决于哪些因素?为什么强权的政府居然斗不过农民?为什么法律规定那么坚硬,结果在实践中却像豆腐一样?在中国现实的情况下,这些问题都是非常有意思的事情,它能管的住?管不住了。上面要管,且要靠下面管,下面不仅不管,还要想方设法对付上面的管,能管得住吗?利益那么大,谁能不争,即使冒着杀头的危险也要干,你想想,现在大产权和小产权房的利益差距那么大,你能管得住吗?这种政策的荒唐之处就在于利益不能相容,中央和地方的利益不相容,争夺那个土地规划和土地计划指标,地方和农民的利益不相容冲突发生在征地和变相征地上,这样法律是不可能实施的。可见,法律问题是重要的,但是产权的实施能力更关键,这也是一个值得研究的问题。

一系列利益根本不相容的政策居然一个个制定出来,而且还要坚持实施。这到底划为了什么?除了大家讲的很多原因以外,我看还有一个目的,就是造神。你可以看到,现行土地制度出台和实施以后,各个社会角色是一种什么形象,农民是无法无天的暴民,开发商是唯利是图的奸商,地方政府就是抢夺农土地的“地主恶霸”,只有中央政府是为了全国人民的长远利益:跟我走,听我的,你就有饭吃。

你讲的问题存在,且相当普遍,但是也有另外一种情形,就是真正把土地变成村民的一种共同信托基金的资产,这不是政府的试点,而是农民自己的创造。

现在可以落实的一条,可以推进的一条,就是把土地产权落实到村里。这点现在如果能够明确做到,也是好事情。

从一定意义上来看,督查局是侵权局,是救火局,现在国土资源部建立的土地督查局,各个地方都有土地督查办公室,有什么作用呢。为什么土地违法不断?督查办抓一个可以,到处都有,怎么查,怎么抓?你抓住了,我认倒霉,碰到枪口上了,抓不着,我继续干,反正是你有政策,我有对策,土地执法检查成了一个偶然事件。这就是现行政策的可悲之处。

今天的议题一个是立法的问题,一个是司法的问题,怎么在这些问题上有一定突破,真是一个重要的问题。我想,就农民权益的问题,恐怕需要认真的思考,把一些问题弄清楚,并采取正确的方法加以解决。

  评论这张
 
阅读(258)| 评论(0)
推荐 转载

历史上的今天

评论

<#--最新日志,群博日志--> <#--推荐日志--> <#--引用记录--> <#--博主推荐--> <#--随机阅读--> <#--首页推荐--> <#--历史上的今天--> <#--被推荐日志--> <#--上一篇,下一篇--> <#-- 热度 --> <#-- 网易新闻广告 --> <#--右边模块结构--> <#--评论模块结构--> <#--引用模块结构--> <#--博主发起的投票-->
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

页脚

网易公司版权所有 ©1997-2017